makalah kebijakan publik

08.47  CINTA KIRANA  
MAKALAH KEBIJAKAN PUBLIK

BAB I
PENDAHULUAN
A.    Latar Belakang Masalah
Berbicara dalam Ilmu Administrasi Negara tidak pernah lepas dari pembicaraan tentang Kebijakan Publik. Ini memang dikarenakan Kebijakan Publik merupakan kajian utama dari Ilmu Administrasi Negara. Lalu apakah yang dimaksud dengan Kebijakan Publik?
Chandler & Plano (1982) dalam kamus “wajib” Ilmu Administrasi Negara, The Public Administration Dictionary, mengatakan bahwa: “Public Policy is strategic use of reseorces to alleviate national problems or governmental concerns”. Secara sederhana dapat diartikan bahwa kebijakan publik adalah pemanfaatan yang strategis terhadap sumber daya yang ada untuk memecahkan masalah publik atau pemerintah. Chandler & Plano lalu membedakannya atas empat bentu, yakni: regulatory, redistributive, distributive, dan constituent.
Dalam bukunya Harbani Paolong (Teori Administrasi Publik: 2007) terdapat beberapa pengertian Kebijakan Publik dari beberapa ahli. Thomas R Dye (1981), mengatakan bahwa kebijakan publik adalah “apapun yang dipilih pemerintah untuk dilakukan atau tidak dilakukan”. William N Dunn (1994), mengatakan bahwa kebijakan publik adalah rangkaian pilihan-pilihan yang saling berhubungan yang dibuat oleh lembaga atau pejabat pemerintah pada bidang-bidang yang menyangkut tugas pemerintahan, seperti pertahanan keamanan, energi, kesehatan, pendidikan, kesejahteraan masyarakat, kriminalitas, perkotaan dan lain-lain.
Sementara itu, Shiftz & Russel (1997) mendefinisikan kebijakan publik dengan sederhana dan menyebut “is whatever government dicides to do or not to do”. Sedangkan Chaizi Nasucha (2004), mengatakan bahwa kebijakan publik adalah kwenangan pemerintah dalam pembuatan suatu kebijakan yang digunakan ke dalam perangkat peraturan hukum. Kebijakan tersebut bertujuan untuk menyerap dinamika sosial dalam masyarakat, yang akan dijadikan acuan perumusan kebijakan agar tercipta hubungan sosial yang harmonis.
B.     Rumusan masalah
1.      Pengertian Kebijakan Publik
2.      Peran dan Fungsi Pemerintah Daerah
3.      Kebijakan Publik Daerah

BAB II
PEMBAHASAN
A.    Pengertian Kebijakan public
Menurut Fadilah Putra (2001), kebijakan publik adalah sesuatu yang dinamis dan kompleks bukannya sesuatu yang kaku dan didominasi oleh para pemegang kekuasaan formal semata, namun kebijakan publik kembali ke makna dasar demokratiknya, yaitu kebijakan yang dari, oleh dan untuk publik (rakyat).
Sejak lahirnya Undang-Undang Nomor 32 tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah dan Undang-Undang Nomor 33 tahun 2004, yang disempurnakan dengan Undang-Undang proses desentralisasi menghendaki kekuasaan terdistribusi hingga ke lapisan bawah di masyarakat. Menurut Sudantoko (2003) Desentralisasi menjanjikan banyak hal bagi kemanfaatan dan kesejahteraan kehidupan masyarakat di tingkat lokal.
Menurut Undang-Undang Otonomi Daerah Nomor 22 tahun 1999 dan Undang-Undang Nomor 25 tahun 1999, pemerintah dan masyarakat di daerah dipersilahkan mengurus rumah tangganya sendiri secara bertanggung jawab. Pemerintah pusat tidak menguasai dengan penuh, namun hanya sebatas memberi arahan, memantau, mengawasi dan mengevaluasi pelaksanaan otonomi daerah. Dengan demikian setiap kebijakan nasional harus diimplementasikan oleh pemerintah daerah. Implementasi tidak hanya dalam bentuk menterjemahkan kebijakan dalam suatu pedoman teknis, tetapi juga dengan memperhatikan berbagai faktor-faktor yang mempengaruhinya.
Persepsi dalam manajemen pemerintah daerah, secara umum diartikan sebagai respon pemerintah daerah terhadap perubahan yang terjadi, dan hal ini tergantung pada perhatian dan kebutuhan-kebutuhan, serta tujuan-tujuan dari manajer itu sendiri (Shortell, 1988). Bagi organisasi pemerintah daerah, pemahaman terhadap perubahan-perubahan yang terjadi tersebut dapat dilakukan melalui empat pendekatan sebagai berikut:
  1. Melakukan motivasi kepada para anggota, baik perorangan maupun dalam kelompok, untuk menumbuhkan kesamaan persepsi, kebersamaan, mengurangi konflik, meningkatkan semangat kerja, dan menyusun kekuatan yang dimiliki.
  2. Melakukan penguasaan tehnik operasional dalam rangka mencapai produktivitas, efisiensi, peningkatan mutu, dan orientasi terhadap pelanggan.
  3. Menyusun kembali bentuk organisasi yang cocok dan sesuai dengan lingkungan kebutuhan, tantangan, maupun peluang yang dihadapi.
  4. Memiliki wawasan jauh ke depan, dan mengembangkan pola pikir strategi, pro-aktif, kreatif dalam menyongsong masa depannya (Shortell, 1988).
Konstruksi tentang persepsi sebagaimana terurai di atas, pada akhirnya harus menyadari pentingnya pemahaman atas ”persepsi sosial” dan ”persepsi selektif” Kepentingan pemahaman terhadap persepsi sosial dikarenakan kita hidup dalam suatu organisasi, sedangkan kepentingan pemahaman terhadap persepsi selektif karena kita harus mampu bersikap kritis terhadap besarnya informasi dan data yang masuk. Persepsi sosial dan persepsi selektif lebihlanjut dapat diuraikan lebih lanjut.  
Persepsi sosial secara umum dapat dibagi dalam tiga aspek, yaitu aspek atribusi, stereotype dan hallo effect.
  1. Aspek Atribusi: merupakan aspek dalam persepsi sosial yang cenderung menginterpretasikan obyek dalam kondisi sebab akibat. Contoh: Persepsi seseorang terhadap perilaku pejabat yang cenderung lunak terhadap wanita, dikarenakan semua anaknya adalah wanita.
  2. Aspek Stereotype: merupakan aspek dalam persepsi sosial yang cenderung menginterpretasikan obyek dalam kondisi beberapa kategori. Contoh: Persepsi seseorang terhadap perilaku pejabat dilihat dari kategori suku, akan menghasilkan interpretasi bahwa pejabat dari suku batak dinilai kasar dan pejabat dari suku sunda dinilai lebih halus. Namun jika dilihat dari kategori ketegasan, akan menghasilkan interpretasi bahwa pejabat dari suku batak dinilai lebih tegas.
  3. Aspek Hallo Effect: merupakan aspek dalam persepsi sosial yang cenderung menginterpretasikan obyek berdasarkan sifat tunggal saja. Contoh: Persepsi seseorang terhadap perilaku pejabat dilihat hanya dari sifat rajinnya saja, sehingga sifat-sifat lain tidak diperhitungkan.
Sebagaimana didalam persepsi sosial, maka didalam persepsi selektif terdapat beberapa aspek yang perlu diperhatikan, antara lain adalah aspek karakteristik, situasi, kebutuhan, dan emosi.
  1. Aspek Karakteristik: merupakan aspek dalam persepsi selektif yang cenderung menginterpretasikan obyek berdasarkan kriteria diri sendiri. Contoh: Seorang anggota Dewan Perwakilan Rakyat Daerah yang sangat kritis, cenderung akan memiliki persepsi mitra kerjanya juga memiliki sikap kritis.
  2. Aspek Situasi: merupakan aspek dalam persepsi selektif yang cenderung menginterpretasikan obyek berdasarkan kriteria situasi. Contoh: Seorang anggota Dewan Perwakilan Rakyat Daerah yang sedang terdesak waktu untuk menyelesaikan tugas, cenderung akan memiliki persepsi yang dipengaruhi oleh keterbatasan waktu sehingga terkadang berpotensi mengabaikan beberapa prosedur yang biasanya dilakukan.
  3. Aspek Kebutuhan: merupakan aspek dalam persepsi selektif yang cenderung menginterpretasikan obyek berdasarkan kriteria kebutuhan. Contoh: Seorang anggota Dewan Perwakilan Rakyat Daerah yang sedang membutuhkan data pembanding untuk menyelesaikan tugas, cenderung akan memiliki persepsi ang dipengaruhi oleh kebutuhan akan data tersebut sehingga berpotensi kurang teliti dalam penggunaan data.
  4. Aspek Emosi: merupakan aspek dalam persepsi selektif yang cenderung menginterpretasikan obyek berdasarkan kriteria emosi. Contoh: Seorang anggota Dewan Perwakilan Rakyat Daerah yang sedang dalam kondisi emosional oleh suatu sebab, cenderung akan memiliki persepsi bahwa peraturan organisasi yang ada sangat buruk.
B.     Fungsi dan Peran Pemerintah Daerah
Pemerintah selaku pemegang kekuasaan eksekutif dibedakan dalam dua pengertian yuridis, yakni:
  1. Selaku alat kelengkapan negara yang bertindak untuk dan atas nama negara yang kekuasaannya melekat pada kedudukan seorang kepala negara.
  2. Selaku pemegang kekuasaan tertinggi atas penyelenggaraan pemerintahan atau selaku administrator negara (pejabat atau badan atas usaha negara)
Lebih jauh berkaitan dengan birokrasi publik di Indonesia, Miftah Thoha (Miftah Thoha, 2000: 4-5) memberikan catatan tentang restrukturisasi dan reposisi birokrasi publik. Sekurangnya terdapat tiga aspek yang perlu diperhatikan, yaitu aspek penegakan demokrasi, aspek perubahan sistem politik, dan aspek perkembangan teknologi informasi.
  1. Aspek Penegakan Demokrasi: Prinsip demokrasi yang paling urgen adalah meletakkan kekuasaan pada rakyat dan bukan pada penguasa. Oleh karena itu struktur kelembagaan pemerintah yang disebut birokrasi tidak dapat lepas dari kontrol rakyat. Wujud kekuasaan dan peran rakyat ialah bahwa pada setiap penyusunan birokrasi harus berdasarkan undang-undang. Berdasarkan undang-undang, rakyat terlibat dalam mendesain dan menetapkan lembaga-lembaga pemerintahan atau birokrasi di pusat maupun di daerah.
  2. Aspek Perubahan Sistem Politik: Era reformasi saat ini sungguh menghadapi persoalan kondisi mental, sikap dan perilaku politik warisan rezim terdahulu terutama dalam kerangka single majority Golongan Karya. Pada masa orde baru semua posisi jabatan dalam organisasi publik ditempati oleh kader-kader Golkar. Oleh karena itu tidak dapat dibedakan manakah yang “birokrat tulen” dan manakah “birokrat partisan” Struktur organisasi publik berkembang antara pejabat birokrasi dan pejabat politik. Semua organisasi pemerintah dikaburkan antara jabatan karier dan nonkarier, antara jabatan birokrasi dan jabatan politik.
  3. Aspek Perkembangan Teknologi Informasi: Kemajuan jaman dan perubahan global telah menjadikan cara kerja suatu birokrasi dengan menggunakan teknologi informasi. Cara demikian telah menciptakan “birokrasi tanpa batas dan tanpa kertas” Berdasarkan kondisi demikian, maka tatanan organisasi akan berubah menjadi lebih pendek dan ramping. Sesuai dengan asas demokrasi, kewenangan birokrasi menjadi tidak hanya berada pada tataran penguasa melainkan tersebar dimana-mana (decentralized). Birokrasi tanpa batas dan tanpa kertas telah menjadikan birokrasi tidak lagi secara tegas mengikuti garis hirarki. Struktur organisasi bersifat ad-hoc, komite, dan matrik akan menjadi model organisasi mendatang, yang sering disebut sebagai organisasi struktur logis (logical structure).
Pada suatu pemerintahan terdapat fungsi legislasi. Fungsi legislasi secara umum adalah fungsi untuk membuat peraturan perundang-undangan atau pembuatan kebijakan. Mengacu pada pengertian ini, kewenangan legislasi sebenarnya tidak hanya dimiliki oleh parlemen (DPR/DPRD), tetapi juga oleh institusi-institusi lain seperti eksekutif serta yudikatif. Akan tetapi kajian modul ini hanya akan berfokus pada peran Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) dalam proses penyusunan Peraturan Daerah (Perda).
Sesuai dengan UU nomor 22 tahun 2003 (tentang Susunan Dan Kedudukan Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, Dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah), DPRD merupakan sebuah lembaga perwakilan rakyat yang berkedudukan sebagai lembaga pemerintahan daerah provinsi/kabupaten/kota. Dalam UU nomor 32 tahun 2004 (tentang Pemerintahan Daerah) menyebutkan DPRD sebagai lembaga perwakilan rakyat yang berkedudukan sebagai unsur penyelenggara pemerintahan di daerah. Sebagai sebuah lembaga pemerintahan di daerah atau unsur penyelenggara pemerintahan di daerah, DPRD mempunyai fungsi legislasi, anggaran dan pengawasan.
Untuk fungsi legislasi sendiri, terdapat beberapa peraturan perundangan yang mengatur pelaksanaan fungsi ini, antara lain:
  1. Undang-Undang nomor 10 tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan
  2. Peraturan Pemerintah nomor 25 tahun 2004 tentang Pedoman Penyusunan Tata Tertib DPRD
Fungsi legislasi dari DPRD adalah bersama-sama dengan Kepala Daerah membuat dan menetapkan Perda, yang berfungsi sebagai:
1.      Perda sebagai arah pembangunan
Sebagai kebijakan publik tertinggi di daerah, Perda harus menjadi acuan seluruh kebijakan publik yang dibuat termasuk didalamnya sebagai acuan daerah dalam menyusun program pembangunan daerah. Contoh konkritnya adalah Perda tentang Rencana Pembangunan Jangka Panjang (RPJP) Daerah dan Rencana Pembangunan Jangka Menengah (RPJM) atau Rencana Strategik Daerah (RENSTRADA).
2.      Perda sebagai Arah Pemerintahan di Daerah
Sesuai dengan Tap MPR Nomor XI tahun 1998 serta UU Nomor 28 tahun 1999 tentang Penyelenggaraan negara yang bersih dan bebas dari KKN, maka ditetapkan asas-asas umum penyelenggaraan negara yang baik (good governance). Dalam penerapan asas tersebut untuk penyelenggaraan pemerintahan daerah yang bersih dan bebas dari KKN, maka asas-asas tersebut merupakan acuan dalam penyusunan Perda sebagai peraturan pelaksanaannya di daerah.
Fungsi penganggaran merupakan salah satu fungsi DPRD yang diwujudkan dengan menyusun dan menetapkan anggaran pendapatan dan belanja daerah (APBD) bersama-sama pemerintah daerah. Dalam melaksanakan fungsi penganggaran tersebut DPRD harus terlibat secara aktif, proaktif, bukan reaktif, dan bukan hanya sebagai lembaga legitimasi usulan APBD yang diajukan pemerintah daerah.
Fungsi penganggaran memegang peranan yang sangat penting dalam mewujudkan kesejahteraan rakyat, karena APBD yang dihasilkan oleh fungsi penganggaran DPRD memiliki fungsi sebagai berikut:
1.      APBD sebagai fungsi kebijakan fiskal
Sebagai cerminan kebijakan fiskal, APBD memiliki 3 (tiga) fungsi utama, yaitu:
    1. Fungsi alokasi
Fungsi alokasi mengandung arti bahwa APBD harus diarahkan untuk menciptakan lapangan kerja/mengurangi pengangguran, mengurangi pemborosan sumber daya, serta meningkatkan efisiensi dan efektivitas perekonomian. APBD harus dialokasikan sesuai dengan skala prioritas yang telah ditetapkan.

 Fungsi distribusi
Fungsi distribusi mengandung arti bahwa kebijakan APBD harus memperhatikan rasa keadilan dan kepatutan. Jika fungsi distribusi APBD berjalan dengan baik, maka APBD dapat mengurangi ketimpangan dan kesenjangan dalam berbagai hal.
    1. Fungsi stabilisasi
Fungsi stabilisasi mengandung arti bahwa APBD merupakan alat untuk memelihara dan mengupayakan keseimbangan fundamental perekonomian daerah.
2.      APBD sebagai fungsi investasi daerah
Dalam pandangan manajemen keuangan daerah, APBD merupakan rencana investasi daerah yang dapat meningkatkan daya saing daerah dan kesejahteraan rakyat. Oleh karena itu, APBD harus disusun sebaik mungkin agar dapat menghasilkan efek ganda (multiplier effect) bagi peningkatan daya saing daerah yang pada akhirnya akan meningkatkan kesejahteraan rakyat secara berkesinambungan.
3.      APBD sebagai fungsi manajemen pemerintahan daerah
Sebagai fungsi manajemen pemerintahan daerah, APBD mempunyai fungsi sebagai pedoman kerja, alat pengendalian (control), dan alat ukur kinerja bagi pemerintah daerah. Dengan kata lain, dipandang dari sudut fungsi manajemen pemerintah daerah, APBD memiliki fungsi perencanaan, otorisasi, dan pengawasan. Dalam penjelasan PP Nomor 58/2005, fungsi perencanaan, otorisasi, dan pengawasan didefinisikan sebagai berikut:
    1. Fungsi perencanaan mengandung arti bahwa anggaran daerah menjadi pedoman bagi manajemen dalam merencanakan kegiatan pada tahun yang bersangkutan.
    2. Fungsi otorisasi mengandung arti bahwa anggaran daerah menjadi dasar untuk melaksanakan pendapatan dan belanja pada tahun yang bersangkutan.
    3. Fungsi pengawasan mengandung arti bahwa anggaran daerah menjadi pedoman untuk menilai apakah kegiatan penyelenggaraan pemerintahan daerah sesuai dengan ketentuan yang telah ditetapkan.
Uraian di atas memberikan gambaran jelas bahwa fungsi penganggaran memiliki peranan yang sangat penting dalam pembangunan daerah. Selain itu, fungsi penganggaran yang baik mendorong terciptanya tata kelola pemerintahan yang baik (good governance). Pengawasan adalah mutlak diperlukan, sebab pengawasan merupakan salah satu kegiatan dalam rangka upaya pencegahan. Jadi norma pengawasan harus benar-benar diatur secara rinci, sistematis, dan jelas, baik menyangkut instansi/pajabat pangawas, obyek pengawasan, prosedur (tata cara), koordinasi, persyaratan, dan akibat pengawasan.

C.  
C.     Kebijakan Publik Daerah
1.      Proses Kebijakan Publik Daerah

Beberapa kabupaten/kota di wilayah Provinsi Jawa Barat, seperti Kabupaten Sukabumi, Kabupaten Bandung, Kabupaten Cianjur, Kota Depok, Kabupaten Indramayu, Kota Banjar maupun kabupaten/-kota/pro-vinsi lainnya, mulai bergelut kembali memilih pimpinan daerahnya secara langsung. Melalui proses pemilihan umum kepala daerah (pemilukada) yang demokratis diharapkan dapat melahirkan kepala daerah yang memiliki legitimasi yang kuat yang pada akhirnya responsif dan peka terhadap kebutuhan rakyat. Hal itu terungkap dengan munculnya fakta, janji-janji politik yang disampaikan oleh para kandidat kepala daerah, setelah terpilih menjadi pimpinan daerah, ternyata kurang direspons secara optimal dalam bentuk kebijakan publik bagi kepentingan rakyat. Malah yang terjadi adalah menjangkitnya politik uang dan korupsi dalam proses formulasi dan implementasi kebijakan serta terabaikan janji-janji politik yang dimaklumatkan pada saat kampanye. Menurut pandangan penulis, hal itu disebabkan oleh beberapa hal.
Pertama, ketidaksiapan kepala daerah dan pemangku kepentingan di daerah dalam menghadapi terjadinya perubahan pada sistem perumusan kebijakan publik. Ketidaksiapan tersebut tergambar dari lemahnya ketrampilan negosiasi dan kemampuan melakukan kompromi secara jujur dan arif dari kepala daerah dengan semua pemangku kepentingan di daerah. Padahal, demokrasi mengakibatkan sistem interaksi dalam proses kebijakan publik menjadi terpencar dan bukannya terpusat lagi (Hill,2005). Kepala daerah dan perumus kebijakan harus menyadari dan bekerja keras dalam proses kebijakan publik untuk melahirkan konsensus kebijakan yang berpihak kepada rakyat dan bukan untuk kepentingan diri dan kelompok.
Kedua, orientasi kepala daerah dan pembuat kebijakan (baca: perwakilan rakyat alias anggota DPRD) tidak sepenuhnya untuk kepentingan rakyat. Hal itu karena kepala daerah dan perumus kebijakan tidak paham tujuan esensial dari pemilihan sistem yang demokratis. Demokrasi bukan untuk melayani elite politik yang berjasa di saat kampanye dengan kepentingan-kepentingan yang sempit, tetapi melayani kepentingan masyarakat.
Ketiga, sistem pemerintahan yang terdesentralisasi dan pemilukada yang terjadi untuk menciptakan pemerintahan daerah yang otonom dan pemimpin daerah yang sah dan kuat di mata masyarakat, tidak serta-merta mendorong kepala daerah dan pembuat kebijakan di daerah secara leluasa menyusun kebijakan publik di daerah. Hal itu karena adanya berbagai aturan baik dalam bentuk UU maupun peraturan pemerintah yang berlaku dalam sistem politik di Indonesia. Seperti adanya Undang-Undang tentang Pembangunan Nasional (UU No. 25/2004). Implikasinya, daerah harus memiliki RPJMD dan RPJPD yang mempersyaratkan bahwa daerah dalam merencanakan program pembangunannya harus sesuai dengan tujuan pembangunan nasional yang ada, baik dalam RPJPN maupun RPJMN. Kepala daerah dan pembuat kebijakan di daerah tidak begitu saja dapat melaksanakan pembangunan sesuai dengan keinginan yang dijanjikan dalam kampanyenya kepada masyarakat. Akan tetapi, harus berdasarkan RPJPN dan RPJMN yang digariskan oleh pemerintah pusat. Oleh karena itu, kepala daerah terpilih harus jelas membeberkan visinya, dengan rencana strategis nasional maupun daerahnya agar nyambung.

2.      Langkah perbaikan

 Dalam praktik sistem penyelenggaraan pemerintahan daerah ke depan perlu mengambil langkah-langkah sebagai berikut.
Pertama, kepala daerah dan perumus kebijakan perlu dibekali kemampuan dalam hal keterampilan komunikasi dan negosiasi selain tuntutan keterampilan profesional dan teknis yang dibutuhkan dalam merumuskan kebijakan publik. Dalam proses kebijakan publik yang demokratis, mereka harus siap untuk dapat mengakomodasi secara arif dan bijaksana beragam kepentingan dan kedudukan.
Kedua, untuk mengatasi fenomena proses pembuatan kebijakan publik yang berorientasi kepada kepentingan elite parpol dan pengusaha yang memberi modal, langkah yang ditempuh adalah sedari awal platform dari partai politik harusnya juga memperhatikan relevansinya dengan pembuatan kebijakan publik bagi kepentingan rakyat. Pemilukada bukan merupakan proses demokrasi yang bersifat prosedural atau ritual semata tetapi esensi substansinya setelah proses tersebut, yakni apa yang dibuat dalam kebijakan publik harus berasal dari rakyat, bersama rakyat, dan untuk rakyat.

Langkah ketiga, calon kepala daerah dan elite politik dalam parpol perlu peka dan menyikapi atau responsif terhadap tuntutan sinergi pembangunan yang dilakukan di daerah dengan program pembangunan yang dicanangkan pemerintah pusat. Oleh karena itu, janji-janji politik yang dibuat harus juga melihat berbagai visi, misi, dan orientasi kebijakan yang dicanangkan oleh pemerintah pusat, selain memperhatikan potensi di daerah dan aspirasi masyarakat daerah. Selanjutnya kepala daerah tidak usah ragu meminta bantuan fasilitasi para pemikir di bidangnya agar kebijakan yang dilaksanakan berkualitas bagi kesejahteraan rakyat dan daerah otonomya.